新政的過程中，大朝庭已經容許甚至鼓勵新的利益集團的發展，它已經在形成新的社會風氣和創立新制度方面作出了貢獻。雖然朝庭也已經放寬了參與公共事務的途徑，並把公共事務交給公眾討論。至少在1904年以前，它還能夠控制新思潮，並防止它們對原有的權力中心構成任何嚴重的威脅，大部分的商會、自治會和其他新的組織的成員依然是忠實的臣民，但是至從光緒逝世以後，民眾的政治期望驚人地增加了。
戊戌變法以前，大部分文人感到康有為過于激烈，不得不支持慈禧太後去反對康有為，但當劉飛揚進京勤王後，大清朝庭來了一個一百八十度的大轉彎，並超過了當年康有為曾經打算做的一切時，不管是舊的地方士紳，還是新的資產階級都卻斷言朝廷走得還不夠遠，不夠快。在1904到1906年，他們堅持新的要求，當不能得到滿足時，這些要求就引起了普遍的不滿和更為廣泛的反清大聯合。
一方面朝庭在壓力之下前所未有地開啟了社會各階層的政治參與途徑，另一方面政治壓力也越來越大，因為新興而起的資產階級在人民力量黨的支持下不斷提出更為激進的訴求。
內閣總理奕劻在1904年1月30日上了一道奏折，要求「速設資政院以立上議院之基礎，並以都察院代國會，以各省咨議局代議院」，他認為「省城咨議局即各省之總議院也」。張之洞所設計的地方咨議局有很明顯的局限性，基本上屬于督撫控制的政策咨詢機構。但是他首次提出了「省設咨議局」的主張，不但直接影響了以後省咨議局的建立，也直接影響了朝庭的相關決策。
當年4月19日，光緒下詔，決定在各省設立咨議局，並籌建資政院。從上諭規定的咨議局性質、地位、作用及議員條件等內容來看，上諭中所謂的咨議局也並不是權力機構，而是一個「采取輿論之所」，所起的作用限制在「指陳通省利弊」、「籌計地方治安」、「為資政院儲材之階」範圍，是一個決策咨詢場所。但是在這份上諭中，也說明了這種設置的合理性以及最終的改革目標︰「立憲政體，取決公論，中國上、下議院未能成立，亟宜設資政院，以立議院基礎。派溥論、孫家鼐為資政院總裁，妥擬院章••••••促各省速設諮議局，慎選公正明達官紳，由各屬合格紳民，公舉賢能為議員。」
由于華興會秘謀武裝起義事泄被鎮壓，革命黨人的活動受到劉飛揚的嚴重警告，暫時沉寂下來。民主黨顯然充分利用了這個機會，向朝庭進一步擺明自己的政治立場，表示願意繼續堅定地與當局合作，但是需要滿足他們進一步提出的政治條件。
7月22日，光緒病逝不久，政啟批準頒布了憲政編查館擬制的《各省咨議局章程》和《咨議局議員選舉章程》。《各省咨議局章程》所規定的內容，與此前奕劻的設想及光緒命設咨議局的諭旨並不完全相同。新章程賦予咨議局的權力擴大了許多，有議決興革地方大政，監督地方財政和監督行政之權。這些職權已與憲政國家的地方議會十分相似。但同時，咨議局的權力還要受到督撫的監督，但咨議局畢竟可以參與各項政策的議決。
在成立之前，地方團體推舉善講之士到各處宣講選舉的重要意義，「告以選舉之權利不可放棄，而對于有財產者更須明白解釋，切不可使其誤會派捐，致生疑阻。」亦使國人知曉︰「選舉權者，權利也，非義務也。蓋士民多一選舉權，即多一權利。」
浙江咨議局籌辦所在一篇白話演說稿中，清楚地說明了財產權與咨議局選舉的利害關系︰「叫有財產的人舉出議員，到省城咨議局里面議事，自然代你們有財產的人計算利益，從前苛派勒捐的事，就可不致再有了。」
這樣的宣傳，有利于讓選民了解、參與民主政治的運行規則，慎重行使選舉權，有助于在整個社會中營造「富思想」、「精判斷」、「通法政」」、「熟情弊」、「厚信用」的風氣。
1905年5月14日，全國21省（新疆除外）咨議局同時開會舉行選舉。新疆在給朝廷的奏議中提出本省條件實在有限，無法展開選舉，要求延期緩辦。各省咨議局的建立標志著中國地方民主化進程得以在體制上正式開啟。
在開會選舉過程中，成員們也在爭取新的權利。各省咨議局獲得了立法議案權，還可以對外提出保護主權議案，這使得咨議局的立法機關和權力機關性質更加濃厚，而不是被官府牢牢控制、隸屬于其的咨詢機關。
咨議局在運行過程中，多數議員在涉及國家尊嚴和主權問題上，都能夠采取嚴正的愛國主義立場，表現了對民族利益的高度關注。福建的《禁售土地與外人》、廣東的《中葡劃界議案》、湖北的《請奏取消外國租界法案》、廣西的《廢除外國領事裁判權案》等議案都是為了保衛領土主權不被外國人侵佔而制定的。
提出彈劾官吏議案也是咨議局的主要職責之一。《各省咨議局章程》第28條規定︰「本省官吏如有納賄及違法等事，咨議局得指明確據，呈候督撫查辦。」對貪酷官吏糾舉，是對瀆職官吏的有力監督，有助于吏治的改善。
議員們大多出身紳民，有著發展資本主義企業的迫切要求，這在提交議案中也得到廣泛的證實。規劃本省的實業建設是議員們最為關心的事項之一。據統計，在奉天咨議局開會前預備議案中，實業議案高達佔43%。
辦理憲政議案也是重頭工作之一。各省咨議局督促改良司法、開辦各級地方審判廳；籌辦巡警，維護社會治安；實行地方自治，改革自治研究所；普設宣講所，籌措自治經費等。尤其對發展普及普通、職業、成人和社會教育，提高人民文化水準方面尤為關切，當時提交了不少有關教育改革的議案。
張謇在議員活動中起到了重要的倡導作用。
江蘇咨議局第一屆常會開會期間，議員們提出議案爭先恐後，現場秩序井然有序，態度嚴肅認真。議事現場有速記員，並于會後發表臨時公報，議案在社會上得以全部公開，尊重了未列席會議的普通國民的知情權，西方觀察人士對此「亦甚贊許」。
面對復雜的社會矛盾，張謇在會上發言說︰「「我輩尚在，而不為設一策，而坐視其亡，無人理。」他認為國家興亡，匹夫有責，坐而論道譏諷朝政，不如盡自己一份責任，為國家排憂解難。
第二百二十三章議員們在行動（一）
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