樞密使文彥博，以及副使吳充，上奏說保馬法不便于施行，趙頊都沒有理睬他們。樞密都承旨李評也跟著詆毀免役法，上奏攻擊安石。王安石說他擅作威福，必須治罪。趙頊雖然答應，但是許久沒有下詔。利州判官鮮于侁，上書談論時事，暗中攻擊王安石，趙頊竟然擢升他為轉運副使。
王安石去問趙頊，趙頊卻說道︰「鮮于侁文學好，所以破格提升。」並出示原奏，王安石無可奈何。利州沒有請要青苗錢，王安石派人去責問，鮮于侁卻稱道︰「百姓不願借貸，如何能強貸？」王安石見新法無法推行下去，上奏趙頊，情願外調。趙頊道︰「自古君臣，如卿與朕，相知者極少。朕本鄙鈍，素來缺乏知識。自卿入了翰林，才知道了道德學術，內心稍開。如今天下大事剛有頭緒，你卻為什麼要離開？」王安石仍然固辭。
趙頊又說道︰「你不會是因為李評事，與朕有嫌？朕自任命你為知制誥，就天下大事托付給你。比如呂誨比把你比為少正卯、盧杞，朕都不信。此外還有何人，敢來蠱惑朕？」王安石這才退出。次日，又上表請求，趙頊看也不看，就把原表退還，嚴令他就職。
王安石才照常視事，于是商議開邊，三路並進。一路是招討峒蠻，命中書檢正官章惇為湖北察訪使，經營蠻方。一路是招討瀘夷，命戎州通判熊本為梓夔察訪使，處置夷事。一路便是洮河安撫使王韶，招討西羌，進兵吐蕃諸部落。這三路中只有羌人狡悍，不易收服。
章惇字子厚，號大滌翁，建寧軍浦城人，是銀青光祿大夫章俞之子。景佑二年，章惇出生于浦城的官宦世家，父親章俞官至銀青光祿大夫。章惇小的時候，其族父章得象驚異章惇的性情品格，認為章惇將來一定地位優越。
章惇性格豪爽， 相貌俊美，舉止文雅灑月兌。 才智出眾，學問廣博精深。他善于寫文章， 才識超人。 年輕的時候，喜歡修養，服氣闢谷，飄然有仙風道骨。章惇與章楶因名望明顯，被介紹在貴族之間，贊揚于一時。 與王觀友善，俱以散稱。
章惇與蘇軾關系非常好，相處融洽。一天，章惇坦月復躺在床上，剛好蘇軾從外面回來，章惇模著肚子問道︰「你說這里面有什麼東西。"蘇軾說道︰「都是謀反的家族內部事務。"章惇听罷大笑。一次兩人去游玩寺廟，寺里有怪物害人，人們不敢住宿。章惇住下後，怪物不敢出來。
兩人又去仙游潭，下臨絕壁萬仞，岸很狹窄，橫木架橋。章惇推蘇軾過潭書壁，蘇軾不敢過去。章惇平步而過，用索掛著樹，躡之上下，神色不動，用漆墨濡筆，大書石壁道︰「章惇、蘇軾來游。"蘇軾撫模章惇的背說道︰「你將來一定能殺人。"章惇驚訝地問道︰「為什麼？」蘇軾說道︰「能拼命的人，肯定能殺人。"章惇听了，哈哈大笑。
兩人有次在山寺里喝酒，突
然听說有老虎。二人酒狂，勒馬同去觀看。離老虎還有數十步，馬匹受驚不敢往前。蘇軾說道︰「馬都嚇成這個樣子，為們來干什麼？」于是他調轉馬頭。但是章惇卻獨自鞭馬前去，說道︰「我自有道理。"快要接近老虎時，他取銅沙羅，在石頭上敲響，老虎受驚逃跑。他回去對蘇軾說道︰你一定不如我。
嘉佑二年，章惇進京，參加科舉考試，進士及第，他的族佷章衡考中狀元。章惇卻以居于章衡之下為吃，拒不受敕，扔掉敕誥回了家。在此期間，他還遇到了一件怪事。由于他長得很英俊，風度翩翩，因此非常引入注意。
到達京城的當天晚上，閑來無事，章惇便一個人在街上閑游，忽然看見好幾頂富麗堂皇的轎子，隨從和侍衛穿著很漂亮，最後一頂轎子里有個婦人，長得漂亮，轎子里的女人總是盯著章惇看，挑逗章惇，章惇不知不覺地一直跟著轎子。
婦女向章惇招手，讓章惇坐進轎子，兩人在轎子里一起坐著，被抬進一座豪門。那婦女讓章惇扮作隨從，混了進去。大院很豪華氣派，但是似乎沒有人居住。當晚，章惇就和婦人睡在一起了。這位婦女不但自己服侍章惇，還介紹了很多和她一樣的美貌女子和章惇縱情歡樂。這些婦女都長得很漂亮，章惇問他們的情況，婦女卻都不告訴他。
婦女們折騰完，用鎖把章惇鎖在屋子里，不讓他出來。一連幾天都這樣，把章惇折騰得精疲力竭。到了這時候，章惇才感到害怕了。後來，一位歲數較大的姬妾告訴他，這里的主人雖然有很多妻子，但都不能生孩子 ，所以主人才允許她們勾搭年輕英俊的男人，和主人的小妾們同房，指望能懷上孕。但是日子久了則會斃命，已經死了好幾個人。
章惇听完，自然害怕。他急忙問這個姬妾，怎麼才能逃月兌。這位婦女說，看你的長相不是庸碌無為的人，一定能夠解月兌。主人明天一早上朝，你穿我的衣服出去。出去後，不用鎖門，到五更時，我給換套男僕的衣服，你混在僕人中間出去，就不會有危險了。千萬不要告訴別人，否則你就大禍臨頭。章惇按照她的計策，逃了出去。後來章惇顯貴，才把這件事說了出來。雖然查到了這家主人姓名，但是他不想說出來讓別人知道。
嘉佑四年，章惇再次參加科舉考試，進士及第，名列第一甲第五名，開封府試第一名。 歷商洛縣令、雄武軍節度推官。後來，章惇受到參知政事歐陽修的賞識和推薦，召試館職。考試合格，他卻遭到知制誥王陶攻擊，沒有任館職，任武進知縣。
熙寧二年，李承之向參知政事王安石推薦章惇。王安石和他相見後，極為欣賞。 王安石開始變法，讓章惇進入集賢院。王安石設立制置三司條例司，任命章惇為編修三司條例官，加集賢殿校理、中書檢正。參與制定新法，監修國史，編撰實錄。
熙寧四年，章惇奉命
分析渝州夷事，並分析夔州路差役事務。制置三司條例司撤銷，章惇改任檢正中書戶房公事，兼詳定編修三司令式，及諸司庫務歲計條例，參與制定財政機構的法規。不久，章惇被派往邠州調查處理案件。章惇沿途了解了陝西推行雇役新法，一及其他情況。章惇提出采取糧價低時，官府大量收購，以備時用。邊境無事，將軍隊移往豐收地區就糧，以解決軍需，得到趙頊采納。
熙寧五年，章惇拜兩湖察訪使，西南多山，土民雜處，歷代都視為化外之地，叫著蠻、夷，從來不安置官吏。只是令各處的酋長，管理土人，讓他們自己鎮撫。宋朝初年，辰州人秦再雄，有勇有謀，蠻人大多畏服他。
趙匡胤得知，于是召他進京，當面慰諭，命他擔任辰州刺史，對他寄予厚望。還同意他自定吏屬，給他一州的租賦。秦再雄感恩圖報，派選親校二十人，分使諸蠻，招降各部，因此數千里內，再沒有邊患。此後就算有些不安定的地方，也很快平定。
仁宗趙禎的時候，溪州刺史彭仕羲糾眾作亂。彭仕羲土名福送，是彭士愁的第五代孫，彭仕羲對宋朝的控制與榨取非常不滿。宋仁宗明道元年，仕羲之兄、下溪州刺史仕端去世，他繼兄襲職，自稱「如意大王」。當時溪州轄境的二十個州中，有13州不听仕羲節制。他強行撤換了頭領，並制造武器，訓練士兵，準備反宋。
皇枯二年，彭仕羲強奪了兒子彭師寶的妻子，到了兒子的怨恨。彭師寶于是舉族奔赴辰州，向宋朝狀告彭仕羲殺害治下十三州將，兼並土地，獨自稱王，圖謀作亂等事，並引著宋朝辰州守備宋守信等率領官兵四千，入溪州征討彭仕羲。彭仕羲借助湘西地區溪流湍急，山深林密，山路險阻，沿途伺機伏擊官兵，使宋守信處處挨打，狼狽而歸。宋軍擄去溪州的老弱婦孺和溪州銅柱，作為戰利品交差。
宋廷對宋守信等以降職論處，自此溪州與辰州關系惡化。溪兵在辰州邊境時來時去，行動敏捷，健步如飛，官兵根本無法對付。宋朝下詔給他，以裁減貢奉，歲賜如初為條件，誘使彭仕羲重新歸附。彭仕羲不從，邊境摩擦經年不息。
宋廷派竇舜卿、朱處約等率軍萬余人，抵達辰州、溪州邊界。他們首先勸諭彭仕羲歸順。彭仕羲看到宋兵勢眾，同意議和，派人到宋營中，解釋「如意大王」是因為遠人不懂中國禮法所致，並不是有心謀反。宋守信等人輕信彭師寶讒言，輕率用兵，使溪州受害，這是數年邊境戰火不息的原因。現願以二十州重新歸從朝廷，並恢復以前的貢奉制度。
竇舜卿接受了彭仕羲的請求，班師回朝。彭仕羲歸順後，溪州與辰州的沖突仍然不斷發生。嘉祜二年十二月，宋派殿中丞雷簡夫與轉運使王綽、州將竇舜卿再次率大兵征討，攻取落鶴寨至石馬崖、暱溪、十年間等溪州所佔的官地。