作為在1895年成為全球兩千年來國民生產總值首次超越中國、而從此躋身于世界大國之林的美國來說，自身工業實力的強大在起初並沒有能夠立即化成軍事力量的優勢。反之，以美國此時的陸軍實力來說，不但比不上同期的英法德等國，就是日本也望塵莫及，它的軍事力量只定義在自保上。
在1920年代，它的陸軍絕大多數時刻都保持在一個非常低的人數。在保守的美國人民、政界的身上，亞洲仍然是一個遙遠的話題，對它的關注程度遠不及國內的新聞來得有趣。
美國派駐遠東水域的海軍力量也比較薄弱。美西戰爭後，美國佔有菲律賓，卻發現面臨著一個無法解決的防衛問題，因為美國陸軍部隊沒有足夠兵力把守這個群島，無法防止成功的入侵。
于此同時，和平時期的美國海軍艦隊規模也不大，只夠在一個時期中維持一個洋區的必需兵力，無法兼顧兩個大洋。
由于美國在戰略上優先考慮大西洋戰區，因此不可能在西太平洋地區部署一支作戰艦隊。美國政|府認識到菲律賓群島在戰略上十分脆弱，因此在本世紀頭二十五年中美國執行兩種政策以彌補這一弱點。
首先，美國試圖在外交上達成保護這個群島的協議；其次，美國也向這一地區派駐了一支海軍部隊。
軍事決策人士和外交決策人士都認為日本對菲律賓所造成的威脅最為嚴重。
美國試圖同日本建立更為緊密的關系，借此來保護菲律賓群島。在1905年，美國同日本簽訂了《塔夫月兌——桂協定》，1908年簽訂了《羅月兌——高平協定》，並于1917年簽訂了《蘭辛——石井協定》。
美國的目的是想通過這些協定使日本承認美國對菲律賓擁有主權，這些協定所暗示的是作為交換，美國對日本在朝鮮和中國的各種將予以默許。
可是美國的退讓換來了什麼？是日本獨霸東三省的野心，是英日同盟擠佔美國的亞太權益。在奉系崛起的過程中，隨著美國由最初的支持直系到向奉系靠攏，它與日本的矛盾也越來越大了。
不甘心被美國壓制的日本乘著一戰的東風大力擴充著它的海軍，逼迫美國必須正視這種力量，從而必須面臨著要在亞洲壓制日本海軍的決定。還好，美國人暫時找到了一種方法。
為了控制這種「紙面上的相互追求」，最終導致1921至1922年舉行的華盛頓限制軍備會議隆重出台。美國在這次會議達成的四國條約和九國條約中試圖確保太平洋的現狀，並要加強1899年和1900年提出的「門戶開放」政策的信譽。
如果這些目標能夠實現，那麼美國在遠東地區維持一支海軍部隊的必要性將會大大減輕，不必派駐一支海軍部隊去保護菲律賓群島以及美國在這一地區的商業活動。
只是事態的發展並不如人意。《華盛頓海軍條約》在簽署初期對日本確實有一定的約束力，因為後者不久後遇到了經濟上的問題。可是在中國發展得順風順水之後，莫名有壓力感的日本開始在各方面增強了其軍事的投入。
因為在陸軍力量上很難和中國比拼人數——在日本軍界傳統的想法里，陸軍就是步兵，拼得就是人頭——所以其要徹底壓制中國在海軍力量上的想法相當迫切。
這就嚴重威脅到了美國在亞洲的存在。
隨著國內孤立主義思潮的抬頭，美國民眾對于維持一支能對日本具有相當威懾力的艦隊興趣不大，導致國會也壓制住海軍關于日本威脅的論調從而減少對海軍的撥款。
無米之炊的美國本著「敵人的敵人是朋友」的傳統，極力拉攏中國，對中國的海空軍、陸軍的擴張步驟實質上是抱以默許的心態的，甚至還時不時地給予軍事發展上的便利——
許多中國購買的機器設備雖然表面上為民用，但是工業的發展是能夠促進軍工的制造水平的，這兩者之間在長遠上並沒有多大的區別也無法完全割裂開來。因為張漢卿中國的軍工水平在于積累，又不是馬上就要造武器的。
名義上制裁中國采購武器的美國人便無視了它的這種可能，非但如此，美國人有時甚至直接出售「陳舊的」武器，如後來成為「九江」級驅逐艦和「漢口」級炮艦的兩型軍艦。這些都讓日本人如哽在喉，但又無可奈何。
1922年以後，人們假定在遠東地區爆發的一場海戰中，英國和美國將聯合起來同日本作戰。惠勒也簡明扼要地描述了海軍總委員會的工作，總委員會的成員是「一批高級海軍軍官，大部分都是海軍將官，他們的主要責任是審議海軍部長提出的問題，他們總是一致作出決定。
一名通常是過去擔任過艦隊司令的高級海軍少將被指定為總委員會的主席；海軍作戰部長、海軍陸戰隊司令、海軍作戰學院院長和海軍情報處主任是委員會的當然成員。這個委員會不是根據國會的法令而成立的，而是由海軍部長召集成立的」。
惠勒得出結論說︰在整個二十年代，「海軍堅信將來任何戰爭都將是同‘橙’——日本作戰」，並指出︰「總委員會相信日本針對遠東地區的海軍政策從根本上來說是侵略性政策」。
在本世紀二十年代，針對日本可能的入侵行動，美國海軍制定的「橙色作戰計劃」的發展過程從來沒有間斷。所謂「橙」，指的就是日本人的膚色。1923年年初，美國聯合委員會制定了「太平洋戰略概述」，這一概述是根據下列四個假設制定的︰
美國在太平洋卷入的任何大戰都將是同日本發生的戰爭；
美國必須在西太平洋獲勝；
馬尼拉灣是艦隊所需的前哨基地的最佳可取地點；
勝利取決于美國是否能夠佔有馬尼拉灣以及托管群島和菲律賓群島的「所有港口」，是否能對日本進行封鎖，並采取能夠迫使日本投降的「進一步行動」。
委員會得出結論指出︰馬尼拉灣必須至少堅守六個月，救援部隊必須由一支至少由五萬人組成的陸軍軍團和一支實力至少比日本海軍強百分之二十五的艦隊組成。委員會敦促亞洲艦隊的實力應保持「二十艘潛水艇，十九艘驅逐艦，以及兩中隊的水上飛機」。
這個要求有點多了，考慮到日本海軍的實力。即使按照《華盛頓海軍條約》的比例，擁有六成美國海軍實力（理論）的日本海軍絕對要比美國在太平洋上的海軍力量強太多，因為後者還有大西洋要兼顧而且後者才一直是美國人心中的重頭戲。
並且美國太平洋艦隊也不可能經常把肌肉在亞洲展示，對美國人民和政|府來說，那遙遠的地方刷刷存在感可以，卻不能有太多吸引力。從這個角度，美國長駐在亞洲的力量就顯得太過單薄。
本世紀二十年代末，人們相信日本海軍在太平洋佔有優勢，持有這種觀點是因為首先日本有在個地區的地緣政治優勢；其次，1922年華盛頓條約的規定阻止美國在太平洋的屬島上築壘設防；另外，1922年的條約允許日本大大增加海軍造船噸位。
到1928年，日本海軍在戰艦數目上約同美國旗鼓相當，而在其它類型的軍艦上已經超過美國，這一趨勢仍在進行。
為了抵消日本海軍在這個地區的優勢，一直爭取到1928年，美國海軍部長和陸軍部長分別于當年的6月和7月批準了正式的「橙色作戰計劃」。
8 月，海軍總委員會發表了一份「海軍政策修改文件」，這份文件只是重復了一系列陳詞濫調。它所確定的「海軍根本政策」是要維持一支兵力充足的艦隊，足夠用來支持美國的政策及其商業活動，並且保護海外領地，海軍的「總政策」是要「竭盡一切可能支持美國的對外商業活動」。
這份修改文件未能解決「橙色作戰計劃」的基本弱點，也就是日本海軍同美國亞洲艦隊之間的實力始終懸殊這個問題。
美國亞洲艦隊在1925年通常擁有一艘作為旗艦的裝甲巡洋艦，兩個驅逐艦分隊（ 每個分隊擁有十艘驅逐艦） ，兩個潛艇中隊（每個中隊有六艘潛艇） ，為數眾多 （11艘）的炮艦，「黑隼號」驅逐艦供應船，以及兩艘排水量都為9325噸、時速為八海里的潛艇供應船︰「海狸號」和 「坎羅普斯號」。
有時也租借羅伯特﹒多拉爾運輸公司的「總統班船」「肖蒙特號」、「亨德森號」和「金星號」等運兵船供艦隊司令調遣。此外，艦隊還有一艘載油船——「帕克斯號」軍艦。
海軍總委員會一再建議建造新的軍艦並在東亞維持一支有相關影響的艦隊存在。總委員會在1923年和1924年的預算要求中指出，現在駐在亞洲的船只「數量少，陳舊過時，破爛不堪」，並指出，建造新軍艦的理由是有必要「維護美國的威望與影響」以及「政治及商業利益」。
然而一戰後，反戰的思潮深入人心，在美國逐漸進入孤立主義的當口，1923年3月，代理海軍部長小西奧多﹒羅斯福反把要求建造的軍艦數目從六艘減到兩艘，他指出建造其它類型的軍艦的必要性更大，以此為這次裁減進行辯護。
羅斯福指出︰「如果得不到國務院和商務部最強有力的支持，國會永遠不會同意建造內河炮艦。」羅斯福預計柯立芝新政|府將把海軍撥款裁減「一千萬美元甚至更多」。
他說的部分在理。
在重炮巨艦的時代，炮艦由于噸位太小，基本上沒有可能在未來的海戰特別是稍遠一點的海域有任何作用，它只能在內河和淺海還有作用。對美國而言，這種軍艦是雞肋︰以美國兩面瀕大洋、南北都是弱國的優勢地理環境下，炮艦是沒有必要再建了。
不過省下炮艦的錢，因為種種原因，並沒有建造其它軍艦。
因此，亞洲艦隊在1925年仍是一支實力較弱的部隊（當然，是相對海洋大國而言，于中國就基本上相當于全國海軍的實力了）。盡管制定了「橙色作戰計劃」，但是很明顯，這支艦隊沒有能力真正同日本海軍對抗，只足夠用來在中國開展廣泛的活動。
不過在海軍委員會的爭取下，12月，略為新式的「匹茲堡號」巡洋艦取代了建于十九世紀的「休倫號」巡洋艦擔任旗艦。
這艘軍艦建于1903年，配有4門八英寸和14門六英寸的大炮，這是軍艦的主要炮群，還配有16門三英寸的炮及兩支魚|雷管，並能運載2架能在船上起飛的水上飛機。它的吃水深度為26英尺、排水量為15000噸，在正規編制中還包括75名左右海軍陸戰隊隊員。
雖然數量上顯得單薄，但總算在東亞有了一艘在美國海軍將領看來是「象樣」的軍艦。
不過若是美國人知道他們「不太滿意」的這艘軍艦一次性就可以發出人民軍一個炮兵團的火力、射程足足比人民軍最好的在炮遠了一倍之後，財大氣粗的美國海軍將領們們會不會該有一種不當家不知柴米貴的反省？
中國以蓬勃發展的強勁勢頭，正在從工業經濟、國防實力以及軟力量上逐漸對日扳回頹勢，勢必引起大洋之隔的世界第一強國美國的關注。
既然通過國會增加對海軍的撥款成為不可能，面對日本咄咄逼人的擴充態勢，「有原則」的美國海軍將領們得出一個很自然的結論︰扶持中國以對抗日本在西太平洋的擴展和對南洋、菲律賓群島的覷覦。
所以才有美國長江巡邏隊的2艘小型戰艦「維拉洛波斯號」和「埃爾卡諾號」改名換姓加入中國海軍行列的事件，才有「九江」級驅逐艦，才有美國對中國向德國訂購「訓練」用的輕巡洋艦大開綠燈…
如何打好中國牌、以此壓制或者阻擋日本在亞太地區的擴張機會？這個疑問擺在了美國政|府領導人面前。扶持中國海軍是一個共識，畢竟他們還很弱小。
但是他們永遠不會想到的是，一旦松開一個口子，中國的能量是如此的大。